第三节 公民网络参与公共政策过程的优化选择

一、构建公民网络参与保障体系

        （一）参与基础保障：缩小网络数字鸿沟

        互联网在世界各国的发展表明：人类在互联网利用上存在着明显的马太效应，即拥有较多网络资源的信息化强者在互联网的发展中获得了越来越多的好处，而处于互联网资源弱势地位的群体则被越发边缘，甚至被时代所抛弃。互联网的数字鸿沟引发了网络社会公平问题。而更加雪上加霜的是由于计算机和互联网技术日新月异的发展，其更新换代周期越来越短，数字鸿沟往往是“老沟”未平而“新沟”又起，数字鸿沟的出现和加剧使得鸿沟两侧形成两个日益分裂的世界。而虚拟世界的不公平，加深了现实的社会矛盾。目前我国农村地区互联网建设普遍落后，很多农村地区还没有连入国际互联网，实现网络参与更无从谈起。因此，在我国城乡之间、东西部之间、高收入群体和低收入群体之间存在着巨大的数字鸿沟，导致网络参与代表性结构失衡。采取有效措施缩小数字鸿沟是保证互联网和网络参与能均衡发展的基础，政府可以在以下几方面加强互联网基础设施建设：

        首先，政府要采取倾斜政策和优惠措施，在农村等互联网发展落后地区大力推进互联网基础设施建设。互联网基础设施是公民网络参与的提前和基础。中央和互联网发展较快地区要为互联网建设薄弱地区提供各方面援助和支持，共享其先进经验，通过资金支持、技术支持、人才支持等方式促进较为落后地区互联网基础设施的建设，提高其互联网接入率。特别要优先支持落后地区大中小学校互联网建设，以利于推进互联网教育教学工作。

        其次，政府要对网络费用进行有效监管。我国一些地区互联网普及率低的一大原因是网络使用费过高，普通百姓难以支付。目前，我国互联网费用包括安装费和网络使用费。与发达国家相比，我国的上网费用偏高，这极大地制约了互联网在中国的普及。政府应该对于互联网运营部门定价进行监管，对于经济发展落后地区给予一定的优惠措施，促进其网络普及率的提高。

        第三，要推进互联网发展落后地区网络信息技术教育，为信息化建设提供智力支持。在中小学应将网络信息课程作为主干课，配备素质高、能力强的专业教师从事教学。要广泛吸纳社会力量，采取各种措施开展网络普及教育，在我国广大农村和经济发展落后地区形成学网络、懂网络、用网络的良好风气，使更多的民众能够熟悉互联网，利用互联网，加入到网络参与中来。

        第四，政府要加大投入建设公共网络资源。为保证低收入群体和弱势群体网络使用权利，基层组织应该建设公共网络资源，如在城市中可建设一批社区网络中心，面向低收入群体、弱势群体、进城务工人员免费开放。地方财政应负担公共网络设备的各项费用，以促进网络在低收入和弱势群体中的普及。

        （二）参与平台保障：完善政府网站与政务微博

        1.提升政府网站水平

        近几年我国电子政府建设发展迅速，目前从中央到地方各级政府大都建立了官方网站，根据国务院新闻办公室2010年6月发布的《中国互联网状况》白皮书介绍，截至2009年底，中国已建立政府门户网站4.5万多个，75个中央国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80％以上的县级政府都建立了电子政务网站。现阶段，由于政府网站具有信息发布权威、传递民意直接等特征，已经成为公民网络参与最重要的途径之一。进一步完善和提升政府网站管理运营水平是我国电子政府发展的需要，更是促进公民网络参与的有效措施。所以政府要充分利用政府网站的参与平台，积极开展政民互动，听民声、集民智、解民忧，真正做到识民情、知民心、顺民意。我们认为现阶段改进政府网站需要从以下几方面着手：

        首先，要从数量导向转变为质量导向。近年来，随着我国电子政府建设的发展，各级政府门户网站在数量和规模上有了大幅度提升，基本实现了政府网站的普及。但是数量发展的背后还应该注意质量的提高。从全国范围上看，政府网站质量东部地区高于西部，南方高于北方，中央和省级政府高于地市级和县级政府。政府网站的质量与当地的信息化建设和经济社会发展水平相关，更与当地政府对待电子政务的态度相关，因此各地政府要高度重视，从提高网站质量的方向入手，提高政府网站的服务运营水平。其次，要提升政府网站公民参与功能。目前，很多政府网站上已经设置了政民互动类板块，设置了网上留言、意见征集、在线访谈、领导信箱等公民网络参与的途径。但在实际的运行中发现这些网络参与平台没有充分发挥公民参与的功能，普遍存在形式大于内涵的缺陷。看起来轰轰烈烈，实际效果有限。因此，要全面提升政府网站的公民参与功能，将网络参与覆盖政策议程设置、政策方案选择、政策执行和评估全过程。要优化政府网站公民参与平台设计，使其界面更加友好，操作更加简洁，为公民参与提供方便。政府网站中可建立网络民意的在线征集回馈系统和网络民意调查，政府重大决策须举行网络听证会，使公共政策吸纳网民意见成为一项稳定的制度，激发网民参与热情。第三，要整合政府网站资源。目前，我国政府网站的门类很多，既有一级政府的门户网站，也有其下属职能部门的官方网站。虽然在门户网站上可以链接到各个职能部门，但政府各部门网站之间却没有打通，仍处于各自为政的状态。然而，公民网络参与和网上办事往往需要涉及诸多政府部门，缺乏有效整合的政府网站给网民带来不变。鉴于处于现实的考虑统一整合一个地区所有政府网站尚不成熟，我们建议将公民网络参与平台统一整合在地方政府的门户网站上，这样一方面可以扩大网络参与范围，另一方面也为公民网络参与提供了统一便捷的渠道。第四，要完善政府网站评估体系。对政府网站开展绩效评估是促进电子政府发展的有效手段。从我国已经开展的政府网站绩效评估来看，评估主体主要是政府和第三方研究机构，以公民参与为主的电子政府绩效评估还不多见。我们认为作为政府网站用户的公民应该广泛参与到绩效评估体系中去。在我国，要开展公民参与政府网站的绩效评估，首先要唤起公民参与评估政府的意识，调动公民参与评估的积极性。关键环节是要切实保障公民自由言论的权利，打消公民参与的顾虑。其次，就公民参与评估的方式来看，根据目前情况可以采取网上问卷调查的方式来进行，既操作方便，又具有较强的针对性。（因为只有网民才是电子政府的使用者。）

        2.推动政务微博发展

        近年来，微博的迅速崛起成为互联网发展的一大亮点。根据中国互联网信息中心的统计，截至2011年底，我国微博用户2.5亿，占所有网民的48.7%，较上一年增长296%。可以说微博已经成为网民最重要的信息获取渠道。当前越来越多的党政机关和政府官员将微博作为政务信息发布和与人民群众沟通交流的平台，公民通过微博进行政治参与被成为“微博问政”。根据国家行政学院电子政务研究中心的最近数据，截至2011年12月10日，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博网站上认证的政务微博总数为50561个，其中党政机构微博32358个，党政干部微博18203个。为了充分地利用微博这一公民参与平台，政府要继续大力推动政务微博更好更快的发展，引导和鼓励广大人民群众利用微博平台实现更广泛的政治参与。

        首先，要规范微博问政的程序。尽管越来越多的政府机关和官员将微博作为政务活动的重要载体和公民参与的平台，但是当前我国政务微博的使用并没有统一的规范和约束力。英国政府为了推动微博问政的规范化，于2009年制定和发布了《政府部门Twitter使用指南》，供各级政府部门参考。我国应该制定适合中国国情的微博问政管理条例对我国政府微博做出统一规范。一是可以要求政府机关必须开通网络微博平台，定期发布信息、与网民展开互动，并及时对网民的参与进行有效反馈。二是明确本部门政务微博的总负责人，明确信息发布的具体人、信息浏览、收集负责人，及其三者之间的相互关系。三是建立微博问政的责任机制，对长期处于休眠的政府微博要追究其行政责任。四是发挥微博作为政府重要的信息发布渠道的作用，将政务微博的建设与政府信息公开相结合。按照政府信息公开的要求切实保障公民的知情权和参与权。

        其次，要建立政务微博绩效考评体系。绩效考核是促进政务微博发展的有利抓手。李少文、秦前红认为要“针对微博问政的参与、处理情况设计评估考核，作为行政考核机制的一部分；将微博上的民意纳入政府绩效考核机制中”。当前对政务微博的评估还处于起步阶段。2012年2月国家行政学院电子政务研究中心发布了中国首份政务微博评估报告。报告设计了包括4项一级指标和20项二级指标在内的政务微博绩效评价体系，其中的一级指标为：覆盖力、传播力、服务力和成长力。根据这一指标体系报告排名出政府机关微博和政府官员个人微博前100位。应该说，绩效评估的开展对我国政务微博的发展起到了推动和激励作用。但当前的评估中对于政务微博中公民参与情况、政府对于网民关心问题的回应等缺乏具体的考核指标。政务微博考评中应该将与民生紧密相关、与群众利益紧密相关的若干指标，特别是普通网民对于政务微博的评价作为政务微博绩效考评的重要指标，以敦促政府及官员通过微博这一平台更好地维护和保障公民的合法权利。

        （三）参与效果保障：加强网络参与回应

        公民网络参与的目标是影响公共政策，要达到良好的参与绩效需要得到政策制定主体的回应和支持。政府对于网络参与的态度决定了网络参与的生死存亡。因此，从根本上说公民网络参与不是一个技术问题，而是一个政治问题。只有切实加强政府对于网络参与的积极回应，网络参与才能取得预期的效果。目前，虽然我国网络参与发展得轰轰烈烈，但能真正对公共政策发生实质影响的案例还不多。加强政府对公民网络参与的回应可以从以下几个方面着手：

        首先，政府官员要切实转变旧有观念。作为公共政策制定主体的政府官员对公民网络参与的实际效果起到至关重要的作用。目前，一些政府官员特别是部分领导干部对电子政府和网络参与的认识还不够充分。认为电子政府只是把一些政务信息放置到网站上供网民浏览，是可有可无的摆设，认为公民网络参与大多数是对政府表达不满和抱怨，或是认为网络仅仅是一个与网民交流的平台，不认为互联网对推进政治发展、经济和社会进步具有突出的正面功能。实际上，在不久的将来，我们完全相信电子政府能够替代或是部分替代传统政府的功能，使政府工作真正实现无纸化、自动化、在线化。借助于电子政府的公民网络参与会成为我国决策民主化的重要途径，成为我国民主制度的组成部分。因此，各级政府官员要客观认识、认真对待电子政府和公民网络参与，积极学习、应用、推广电子政府，积极回应、鼓励、引导公民网络参与。

        其次，政府应对网络参与要做到四个“第一时间”。政府在应对网络参与中要特别注意时效性，在第一时间对网络参与进行全面的回应是有效引导公民网络参与的法宝。第一，要第一时间发现网络热点。网络信息浩如烟海，在论坛、博客、微博等各种网络载体上存在形形色色的网络意见表达，而其中的大部分不会形成网络热点。因此要准确识别、判断网络信息，及早发现形成网络舆论的热点问题。第二，要第一时间发布信息。网络热点出现后，公民网络参与会以滚雪球的方式不断高涨。要有效引导网络参与，政府在第一时间必须主动、准确、动态地发布网民关注的信息，时刻保持信息的公开透明。第三，要第一时间表明政府态度。绝大多数的网络参与都对政府提出要求，政府要第一时间表明自己的立场、观点和对策，直接明确地回应网民质疑，打消网民疑虑，及时与网民沟通，尽可能地满足比较集中的网民要求。第四，要第一时间展开行动。对于政府向公众做出的承诺，政府要恪守诺言，严格执行。要落实责任单位和个人，迅速对事件进行处理，并及时将处理结果向社会公开，接受社会监督。

        第三，要提高政府官员网络媒介素养。首先，要培养专业网络参与把关人。目前，我国各级政府中负责处理公民网络参与信息收集、整理、汇总等工作的人员大多是兼职工作，往往自身还承担其他的工作任务。随着网络参与的迅速发展，政府中需要培养精通电子政府和网络应对的专业人才担当网络把关人角色。网络把关人要实时关注网络舆情，准确地捕捉公共议题，将网络民意迅速传递给决策者，追踪网络热点事件进展，及时公布政府各类信息，抑制虚假信息的泛滥。通过议题的选择和设置，把更多的人吸引到关系国计民生的重要话题上来，引导民众理性地进行网络参与。其次，要全面提高官员应对网络参与的能力。面对公民网络参与的不断高涨，政府在引入专业人才完善公务员素质结构的同时，要注重提高当前政府官员对网络参与的回应能力，其中关键是培养政府官员应对网络参与的媒介素养。美国媒介素养研究中心给媒介素养下了这样的定义：媒介素养就是人们面对媒介各种信息时的选择能力、理解能力、质疑能力、评估能力、创造能力和制作能力，以及思辨的反应能力。简言之媒介素养就是人们正确使用媒介和有效利用媒介的能力。政府官员需要加强培育的应对网络参与的媒介素养主要包括政府官员对互联网和公民网络参与的认知能力、对网络信息的获取和处理能力、对网络民意的解读、甄别和引导能力、在互联网上把握和运用语言的能力以及运用互联网和公民网络参与开展工作、服务社会的综合能力。

        第四，要充分发挥网络主流媒体的作用。互联网虽然信息量巨大，各种观点和声音都可以自由表达，但是真正具有较强影响力，特别是引发政策制定者关注的是互联网中若干主流媒体，如官方媒体中下设的网站、各大中文门户网站、新闻发布核心网站、大型的社区论坛、著名人士的博客空间等等。这些主流网络媒体不仅通过设置涉及国计民生的焦点议题，吸引网民的积极参与，为公民网络参与提供了广阔的平台和渠道，而且主流媒体发布的信息由于其权威性和官方性更容易得到政策制定者的关注。2008年**总书记在强国论坛与网友交流中就提到强国论坛是他必选的网站之一。因此，充分发挥网络主流媒体的作用，通过开展自由的交互讨论、发布及时的新闻报道和详细的事件背景资料等方式可以有效地引发政策制定者对公民网络参与事件的关注和回应，从而推动网络参与公共政策的进程。

        二、推动公民网络参与立法进程

        从上文中列举的我国规范公民网络参与行为的法律文本中可以清晰地看到现阶段我国制定的法律法规对公民在互联网上的行为特别是发表言论进行了严格的规定，并要求从事互联网经营的企业对网民的言论进行审查。从现实中看，近年来因在互联网上发表不当言论而被处罚甚至定罪的案例也屡见不鲜。2007年内蒙古男子吴保全因网上发帖披露政府征地补偿问题被捕，以诽谤罪判处有期徒刑2年。2009年河南灵宝青年王帅因在网上发帖举报家乡违规征地遭遇跨省追捕并被囚八天。2009年遂宁市蓬溪县青年邓永固在网上用真名发布帖子，称“高升乡在退耕还林中存在违纪、违法行为”，因涉嫌诽谤罪被蓬溪县公安局刑拘。很多网民都曾遭遇过发表的博客、帖子或其他内容在未经本人允许和知情的情况下被互联网经营单位删除的情况发生。不可否认，公民的网络参与行为中有很多是对公共政策和政府行为提出意见、建议和批评，倘若对于公民的质疑公权力以定罪的方式加以处理，那公民网络参与就将面临消亡。面对如此多因为网上言论而获罪的案例，我们亟需通过对公民网络参与进行立法来保护公民在互联网上包括言论自由权在内的各项基本权利。

        （一）网络参与立法的原则

        立法首先要明确立法原则，立法原则是立法主体进行法律制定的重要准绳和依据，体现了立法的内在精神。法律制定必须在立法原则的指导下进行，才能有效规范公民网络参与行为，保护公民网络参与权利，更好地实现法律的功能。我们认为，网络参与立法应遵循以下三个原则：第一，尊重网络规律原则。互联网构筑了一个开放、平等的虚拟世界。网络社会与现实社会具有一定的共性，但也存在了诸多不同。一些现实社会中的通用法则可能在网络社会中就会失效。网络世界中信息的自由性、开放性、匿名性、扩散性等特征决定了网络法制建设与现实社会的不同。因此，在网络立法活动中，必须尊重网络发展的规律，把握网络的基本属性，才能使法律真正发挥其功能。第二，保障与监管并行原则。网络立法的主要目的有两个：其一是对保障公民合法的网络参与行为，其二是对公民网络参与进行监管，维护正常的网络秩序。我国以往涉及互联网的法律法规监管色彩浓厚，出于网络监管和舆论监管的需要对网络参与行为设定了种种限制。但我们必须清楚地看到监管只是网络立法的一方面功能，保障公民合法的网络参与也是网络参与立法的重要功能之一。因此，在网络参与立法中要兼顾保障与监管，切实维护公民网络参与的权利。只有权利能得到有效的保障，才能调动公民网络参与的积极性。第三，可行性原则。网络参与立法要立足于我国现阶段国情，充分考虑执法中的可行性问题。如果执法的可行性很低，再好的法律也只是一纸空文。对网络参与立法的设计，既不能落后于我国目前信息化和民主化发展的需求，也不能过于超前，照搬发达国家网络政策法规的模式，与现阶段国家民主政治整体发展相背离。在立法中，要突出当前网络参与的特点，满足公民网络参与的需要，要特别关注法律的可行性。只有在现实中易于操作的法律，才能真正发挥其作用。一方面网络参与立法中要注意协调政府中各个部门的权限，避免多头管理；另一方面要遵循互联网自身发展的规律，使法律能够适应网络的迅速发展，避免朝令夕改。第四，可协调性原则。网络参与立法是整个国家法律体系的有机组成部分。与经济、科技、文化等其他领域的国家政策法律保持着密切关系，同时它又是不同类型、不同调整领域的国家政策法规的集合体。因此在设计网络参与立法时，应该充分考虑其协调性，使网络参与政策法规与上一级或下一级互联网治理法律取得协调一致，与经济、科技、文化等法规中涉及互联网治理的内容相协调一致，避免多头治理和政策法规的矛盾冲突。

        （二）网络参与立法建议：保护公民网络言论自由

        1.网络言论自由是公民的基本权利

        言论自由，又称表达自由，即按照自己的意愿自由发表言论及听取他人陈述意见的权利。马克思曾指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第二款中这样界定了言论自由：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”言论自由在世界各国宪法当中有着非常广泛的规定，美国宪法修正案第一条规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”这里关于言论自由的规定是一种消极的自由，它主要是限制国会的立法权，而且限于联邦政府。法国《人权宣言》则从积极自由的角度来肯定言论自由的重要性，其中该宣言第十条规定：“意见的发表只要不扰乱法律所规定的公共秩序，任何人都不得因其意见、甚至信教的意见而遭受干涉。”第十一条又规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由承担责任。”

        我国《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”为了保护公民对国家机关和国家工作人员的监督权，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。从以上法律条文可以看出，言论自由是公民的一项基本权利，宪法对保护公民言论自由权给予了明确规定，宪法同时赋予了公民监督国家机关和国家工作人员的权利。

        在互联网兴起之前，公民的言论自由除了可以依靠语言、身体姿势（包括暗示）来实现之外，还可以运用报纸、广播、电视、书籍、电报、电话等传播媒介进行实现，由此也衍生了以言论自由作为基础的各种新闻传播权利，包括新闻自由、出版自由、广播电视传播权等等。从20世纪后期开始，计算机和信息技术的发展给人类带来极大便利的同时也改变了传统的政治生活，引发了一系列新的问题。在当今的网络时代需要对公民言论自由权进行重新审视，我们不禁要问：互联网上的言论是否应该受到保护？互联网虽然没有带来全新的表达自由的问题，但会使传统的表达自由理论中的问题变得更加尖锐，变得更加突出。我们认为，网络言论应该属于言论自由的保护范围。首先，从网络媒体性质看，互联网是书本、报纸、广播、电视等媒体之后传播信息和交换思想的一个新的媒介。出现在互联网的文字，影像图、声音都是人们思想、议论和观点的反应。这与出现在传统媒介上的言论没有本质区别，应该受到法律的保护。其次，从世界通行规则上看，《公民权利和政治权利国际公约》规定：“人人有自由发表意见的权利……不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”可见，一切关于人类的思想、观点、意见和议论的载体，都应该属于公约言论自由保护的范围，作为新型媒体的网络也应该不例外。

        2.准确界定网络言论自由的保护范围

        不可否认，互联网由于其自身开放性、匿名性的特征，网上言论一定程度上突破了传统言论自由的限制。为了维护互联网秩序，保护公民的权益，公民在互联网上行使言论自由的同时，也必须遵守一定的法律限制，言论自由必须要体现个人利益与公共利益之间的协调和平衡。这在学术界已经得到了普遍认可。保护公民网络言论自由的核心问题是互联网上哪些言论应该得到保护，哪些言论不在保护的范围内，限制网络言论的法律界限在哪里？

        对此，美国著名的言论自由理论家亚历山大·米克尔约翰认为，公民的言论，应当分为公言论领域与私言论领域进行区别对待。在私言论领域，公民对政治自由之外的问题的讨论，言论自由必须加以限制，但是，在公言论领域，公民对政治问题的讨论，言论自由不应当加以限制。《世界人权宣言》第十二条规定：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉，他的荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三款规定言论自由得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：1尊重他人的权利或名誉；2保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。在美国的司法实践中，对于言论自由到底应当保护什么一直争论不休。美国最高法院在审查有关言论自由的案件时也没有明确地给予言论自由一个全面和准确的定义，只是形成了一些保护言论自由的司法原则。这些原则中最主要的是由美国最高法院**官霍姆斯在“申克诉合众国案”中所创设的“明显而现实的危险原则”。该原则的主旨是，除非某种言论给公共利益造成了迫在眉睫的、即刻而明显的危险以致必须立刻采取措施以保护公共秩序，否则不得限制言论自由。由此可见，他人的公民权利和社会公共利益是法律限制公民言论自由的关键因素。总之，包括网络言论在内的言论自由权是公民的基本人权之一，必须得到法律的保护。但像其他人权一样，如果言论自由侵犯到他人的自由或破坏了社会的良好风气和道德准则，那么代表人民的政府理应制定相关法规予以限制。

        三、塑造公民网络参与伦理道德

        伦理文化是以道德生活为基础的一种文化形态，依赖于道德主体的自觉活动。康德曾深入研究了道德所以成立的条件，其中之一就是意志自律。他认为：“自律就是道德的基础。”在网络社会，虚拟身份的网民成为道德主体与自我意志的支配者。与现实社会相似，网络社会也会产生一系列的伦理问题，需要道德约束。但网络空间出现了包括信息、知识、情感在内的崭新的生存环境。网络社会人们的交往和伦理关系主要是间接的、多元的和符号化的，超越了传统社会的限制，这就决定了网络道德与传统社会的道德有着较大差异。首先，道德主体身份存在差异。现实社会道德主体身份确认简单而直观，由于网络虚拟性的特点，网络社会中交往者往往带着面具，网络道德主体身份确认具有一定的复杂性。其次，道德约束力存在差异。与传统道德意识相比，网络道德意识更加淡漠。人性更加趋于自然而本真，人的心灵得到最大限度的释放和自由，这就要求具有更强的自律性。第三，道德环境存在差异。中国传统社会是“熟人社会”。依靠熟人和社会舆论的监督，道德体系得到较好的维护。但网络社会中人与人摆脱了复杂的关系，以虚拟的身份交往，在陌生人的社会中人更可能表现出“本我”的一面。但这并不是说网络社会中道德的力量就是软弱无力的。相反，倡导网络参与道德伦理是引导和规范公民网络参与行为的有效措施。首先，现实生活中伦理道德时刻规范和制约着人们的行为。在网络社会中虽然存在着道德控制弱化的客观因素，但由于网络行为主体是现实社会行为主体的虚拟化，伦理道德对公民的网络行为仍然具有一定的约束力。只要公民在现实中在一定程度上对道德规范认可并遵守，在网络中道德规范仍然会发生作用。其次，从治理效果看，法律、制度的约束存在滞后，往往是不当行为发生后才能发挥作用。而道德规范的控制和约束作用是通过行为主体自觉完成的，可以防患于未然，从根源上消除网络参与失范行为。

        （一）倡导网络参与道德自律

        建立和完善公民网络参与的法律和制度是促进网络参与发展的有效工具，然而由于互联网开放性、匿名性的特点，保障网络参与健康、有序发展从根本上说需要道德自律。我国网络参与的发展总体上是健康向上的，但是也存在着突出的问题，如网络谣言掩盖事实真相，误导大众，混淆视听；人肉搜索盛行，侵犯公民**权；网络水军制造虚假新闻，煽动舆论，制造混乱，更甚者利用网络聚众闹事等。互联网上出现的种种无序和非理性的参与行为很多都是由于网民越过了道德的底限所造成。作为网络治理的一个重要方面，政府需要承担倡导网络道德自律的责任。“少干预，重自律”已经成为当前国际网络管理的一个共同思路。如美国计算机伦理协会制定了计算机伦理“十戒”。日本互联网服务提供商团体“电信服务协会”公布了自主制定的《电子网络运行中的伦理纲领》、《关于电子网络事业中有关伦理的自主指针》等自律性准则，要求互联网服务供应商签订禁止在网上传播违法、有害信息的条款。英国于1996年成立了网络行业自律组织网络观察基金会，目的是解决日益严重的网络违法犯罪问题。2001年，中国互联网协会成立，它是由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商等70多家单位共同发起成立的互联网行业组织。2002年3月，中国互联网协会发布了《中国互联网行业自律公约》，2006年4月发布了《文明上网自律公约》，号召互联网从业者和广大网民从自身做起，在以积极态度促进互联网健康发展的同时，承担起应负的社会责任，始终把国家和公众利益放在首位，坚持文明办网，文明上网。

        近年来我国政府持续开展整治互联网低俗之风活动，查处和关闭了大量非法网站，号召网民文明上网，有效地净化了网络环境。目前，政府应该加大力气倡导网络道德自律，营造健康积极的网络环境，使网络道德植入人心。首先，要主动占领网络阵地。主流媒体下属的门户网站、论坛等应该在构建网络道德体系中发挥带头作用，积极引导互联网行业从业者和广大网民加强网络公德和自律。可以通过签署自律协议、举办大型网民签名活动等形式在全社会营造网络道德自律氛围。其次，要多方位开展网络道德教育。政府文化部门、教育部门、信息部门和社会组织应该利用电视、广播、网络等各种手段宣传网络文明建设。由于互联网开放自由的特性，关键要进行“慎独”教育，即在没有任何外在监督和控制之下也能遵从法律规范和道德准则；基层政府工作人员和社区志愿者应该深入社会和乡村广泛宣传网络文明建设，在公众中形成网络道德的舆论声势；学校要有针对性地在思想政治教育和计算机信息技术教学中开设网络道德内容教育，让学生从小养成文明上网的习惯，培养高度的网络道德意识和在互联网上鉴别是非的能力。

        （二）培育公民网络参与精神

        公民是网络参与的主体，公民参与积极性能否充分发挥是网络参与能否不断发展进步的关键。新公共服务理论认为政府要促进公民参与社区和公共事务。“鼓励公民参与是公务员角色的一个必不可少的要素。”公共行政官员“不仅要始终关注普通公民的需要，而且还要努力地使不活跃的公民活跃起来。”我们认为促进公民网络参与持续健康发展需要培育三种公民参与精神：首先，培育公民主动参与精神。网络参与本质上是公民自主自愿的行为。如果不调动公民的参与热情，就难以得到良好的参与效果。目前大多数网民的网络参与仍仅限于浏览和获取政务信息，不难发现在时政论坛、政治博客和政府网站中潜水者大大多于主动发言者，导致“沉默的螺旋”效应出现。政府要积极创造、广泛宣传网络参与的方式和途径，为公民网络参与提供便利，引导公民树立政治参与主体意识，调动公民的参与热情，在全社会倡导网络参政、议政、问政的社会氛围。其次，培育公民理性参与精神。现阶段，非理性网络参与是扰乱网络秩序的主要因素之一。要培育理性参与精神，倡导公民认真对待、慎重行使自身的网络参与权利，以成熟和负责任的心态进行网络参与，营造网络参与言之有责的舆论氛围和行动准则。第三，培育公民依法参与精神。网络社会不是没有限制的自由王国，我国已经出台了较为完备的互联网法律法规。要大力倡导公民依法进行网络参与，政府应该宣传、普及、解释互联网相关法律，让公民意识到在享受网络参与和言论自由权利的同时要依法履行相应的义务，违法需要承担相应责任。在虚拟世界中，网民要严格规范自身行为，在法律法规的框架内行使权利。

        （三）建构网络时代行政伦理

        治理理论认为现代社会政府角色发生了根本的改变，政府从管理者的身份转变为服务者。在公共事务治理的过程中，政府要与社会和公民进行合作，实现共治与善治。治理互联网这个虚拟社会更需要政府与公民的合作。在政府应对公民网络参与的早期，政府以管制者的身份对网络参与进行控制和监管，并未收到良好的效果。而当政府以合作的姿态引导而不是压制网络参与时，网络参与的积极作用开始彰显。我们认为，我国政府对网络参与的控制背后映射出的是管制型行政伦理。很多政府官员的传统思维是公民在网络上对于公共政策发表的言论特别是批评意见是对政府权威的挑战和藐视，会危害社会稳定，必须严格加以审查、限制和监视。必须彻底改变治理公民网络参与中管制型的行政伦理，树立宽容协商的行政伦理。首先，要认识到绝大多数公民网络参与的初衷是改进我国公共管理水平，维护公民自身合法权利，而不是与政府作对，危害社会稳定。因此要以鼓励和引导的心态面对公民网络参与行为，要为公民积极创造机会和便利条件实现网络参与，而不应该人为地设置各种阻碍。其次，要以宽容的心态面对公民网络参与。公民网络参与的目标是影响公共政策，公民网络上发表的言论很多是对政府工作提出的意见、建议甚至批评。这其中不乏一些对政府工作的误解和误读。政府要以包容的心态面对网上的批评，要有容纳意见的雅量，这样公民才能消除顾虑，畅所欲言，提出更多建设性的意见。第三，政府要树立与公民的协商意识。政府要顺应时代发展，彻底改变传统官本位的思维定势，树立公共事务与民共议的协商精神。只有政府放低姿态，通过开放的决策方式与公民进行平等对话和协商，才能真正吸纳公民的意见，公民网络参与行为才能产生实际的效果。


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